民進黨執政後中共對台外交孤立策略及其效果 | |  | | 政治大學中山人文社會
科學研究所教授兼所長
趙建民 | |  | | 銘傳大學新聞學系副教授
許志嘉 |
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壹、前言 2005年10月26日，中華民國邦交國塞內加爾與中共復交，宣布與台灣斷交，台灣邦交國從2000年民進黨執政前的29個減少成為25國。2000年政黨輪替執政後，中共先後與台灣邦交國馬其頓、諾魯、賴比瑞亞、多米尼克、格瑞那達、塞內加爾建交，台灣則與吉里巴斯建交，再與諾魯復交，在爭取邦交國的外交戰中，中共積極運用各種資源使得兩岸競爭更加激烈。 除了雙邊外交外，在多邊外交領域，中共也對台灣進行強力外交孤立，即使台灣已是亞太經合會（APEC）會員國，但中共仍運用其影響力，迫使台灣的會員身份並不完整，無法行使正常會員國的權力，在每年舉行的亞太經合會非正式領袖會議中，中華民國元首便無法出席，且指派的代表也受到限制，2001年上海舉行的APEC會議，中華民國便因指定的出席代表前副總統李元簇被拒絕，未能參加是次的非正式領袖會議，今年陳總統提名立法院王院長代團長，亦未獲得應允。 中共對台灣外交的強力封鎖不是從台灣政黨輪替以後才開始，也不是台灣推動民主化改革以後才進行，早在國民政府遷台以後，外交圍堵就成為國共競爭的一個重要面向，中共一直透過外交孤立政策，壓縮台灣外交生存空間，孤立台灣。 對中共而言，台灣與國際社會拓展外交關係、參與國際活動都是「分裂祖國」的行為，任何可以顯示台灣主權地位的行動，中共都無法接受，並透過種種手段來孤立台灣。台灣政黨輪替執政後，中共仍然持續加強對台灣外交活動的圍堵工作，外交孤立台灣是中共長期以來的基本政策方針，中共的孤立政策限制了台灣的國際生存空間，也成為台灣在國際社會互動中最主要的制約因素。 貳、民進黨執政後中共對台外交圍堵策略 2000年台灣總統大選，民進黨候選人陳水扁當選。對於台灣大選出現中共不樂見的結果，中共中央政治局隨即召開會議討論對策，由中共國務院台灣事務辦公室發表「聽其言，觀其行」的基本態度立場[1]。 反映在對台外交圍堵上，中共不希望國際社會對台灣的政黨輪替給予過高期待，同時，對於一個親台獨的新執政黨會否尋求更大的外交突破，也給予高度的關注，因此，政黨輪替後，中共對台外交孤立基本政策與策略並未改變，但由於對新政府的高度不信任，對台外交孤立行動明顯比以往更為強化。 本文擬自政治外交軍事及經濟社會文化兩個層面來說明中共對台實施外交孤立的策略。 一、 政治外交軍事孤立 (一) 拉攏台灣邦交國 拉攏台灣邦交國向來是中共對台外交孤立的一個重要策略，一來可以減少台灣在國際社會的友邦，二來又可以打擊台灣推動外交工作的士氣，邦交國爭奪戰一直是兩岸角力的重要場域。政黨輪替後，中共更積極爭取台灣邦交國，給予民進黨政府外交關係「挫敗」，進而打擊民進黨政府的施政績效。 中共在爭取台灣邦交國方面，首先針對的便是馬其頓（Macedonia），馬其頓是台灣在歐洲僅有的兩個友邦之一，也是中共亟欲「奪回」的邦交國。2001年6月，馬其頓政局出現變化，中共強化對馬其頓的外交攻勢，台灣雖然極力穩固台馬關係，但馬其頓還是宣布與中共復交，與台灣斷交。 2002年7月，陳水扁總統接任民進黨主席當天，中共又與台灣邦交國諾魯（Nauru）在香港簽署建交公報，傳聞中共花了1億3千萬美金作為交換條件，以換取這個只有2萬人的小國和台灣斷交。[2]2003年10月，台灣又失去非洲邦交國賴比瑞亞，中華民國外交部指出，北京以阻止聯合國安理會通過賴比瑞亞維和部隊2億5千萬美元經費為由，迫使賴比瑞亞與中共建交。[3]中共以聯合國安理會常任理事國地位施壓，挖走台灣友邦，台灣邦交國數目降為26個。 2003年11月，台灣宣布與吉里巴斯（Kiribati）建交，[4]台灣邦交國增為27國，吉里巴斯成為民進黨執政後的第一個建交國。2004年3月23日中共又與台灣邦交國多米尼克（Dominica）建交，多米尼克總理史凱里特（Roosevelt Skerrit）隨後指出，中共同意提供1億1千2百萬美元資金協助多米尼克興建體育場、高速公路、學校、醫院等設施。[5]2005年1月，在台灣拒絕提供格瑞那達2億4千5百萬美元援助後，格瑞那達宣布與中共建交。[6]中共先後以提供鉅額援助方法，又成功與台灣兩個邦交國建交，台灣邦交國降為25國。 2005年5月14日台灣與諾魯恢復邦交，台灣邦交數又增為26國，但同年10月25日，中共又與台灣邦交國塞內加爾（Senegal）建交，台灣國安局長薛石民指中共為了拉攏塞內加爾，投入的金額約6億美金。[7]在中共的金援外交下，台灣邦交國又降為25國。 總體來看，經濟援助和國際政治地位的運用，是中共爭取台灣邦交國最主要的策略運用工具。 (二) 阻撓參加政府間國際組織活動 聯合國是國際社會最重要的政府間國際組織，也是中共與台灣外交競逐的重要場域。台灣友邦提案支持台灣重返聯合國議案，中共均表示強烈抗議，不僅在會前發函聯合國秘書處，指台灣沒有資格參與聯合國活動，並遊說各國不支持台灣加入聯合國。2002年8月，中共駐聯合國常任代表王英凡便致函聯合國秘書處，指台灣「作為中國的一部分，根本沒有資格以任何名義和藉口參與聯合國系統及其專門機構的工作與活動。」[8]中共透過各種正式與非正式、公開與非公開方式，強力動員外交系統，阻止台灣參與聯合國及其他國際組織的正式活動。 台灣於2002年1月正式加入世界貿易組織（WTO），成為世貿第144個會員國，台灣申請加入世界貿易組織便受到中共的多方阻撓，中共透過政經資源施壓，迫使台灣加入WTO的時間必須晚於中共，同時，台灣只能以「台澎金馬關稅領域」名稱加入世界貿易組織。早在台灣未加入WTO前，中共便針對台灣代表團名稱，向WTO秘書長提出異議，兩岸加入WTO後，中共仍對台灣代表團名稱及文件出現正式國名一事，向WTO秘書處提出異議，要求比照港澳代表團模式辦理，並對台灣進行議事杯葛。[9] 在APEC方面，台灣雖已是APEC正式會員體，但在中共的壓力下，台灣一直無法由元首出席APEC非正式領袖會議，也一直無法爭取到會議主辦權。2001年10月，APEC在上海召開年會，新政府原擬派前副總統、總統府資政李元簇代表出席非正式領袖會議，但台灣以中共未發邀請函，退出非正式領袖會議，這是1993年以來，台灣首次在APEC非正式領袖會議中缺席。[10] 在世界衛生組織（WHO）方面，台灣從1997年始積極爭取成為世界衛生大會（WHA）觀察員，2003年初，從大陸開始引爆嚴重急性呼吸道症候群（SARS）疫情，台灣也成為SARS疫區，參與世界衛生組織以保障台灣民眾生命安全成為台灣爭取成為WHA觀察員的重要訴求之一，中共則動員各項資源阻止台灣參與。 中共不但透過各種管道，動員WTO總務委員會國家發言反對台灣爭取成為察員的議案，中共還以過去少見的大政治動作，事先向各國駐聯合國代表團發出已擬好的說帖，指中共已採取措施協助台灣對抗SARS，化解台灣加入全球衛生醫療組織的訴求。[11]中共國務院副總理兼衛生部長吳儀還在會議中公開表示，「邀請台灣參與WTO於法不符，於理不容，於情不合」，還指中共中央政府已採取一系列加強兩岸合作措施，向台灣傳送SARS疫情、防治技術和政策等資訊，[12]力阻支持台灣成為WHA觀察員的議案通過。 (三) 阻止官方接觸 阻止台灣與非邦交國進行官方接觸，改善關係方面，警告施壓是中共最常使用的策略。2002年11月13日，中共十六大記者會上，中共外貿易經濟合作部部長石廣生便公開表示，如果與中共有邦交的國家和台灣簽訂自由貿易協定，將會惹上「嚴重的政治麻煩」。[13]中共利用公開記者會，向全球媒體公開放話威脅中共邦交國不得與台灣改善關係。 2001年5月底6月初，陳水扁總統訪問中美洲邦交國，規劃過境美國，以非正式方式與美國民間互動，雖然台灣方面低調處理總統過境問題，但事前中共駐美國外交官員便展開遊說阻止，除了致函美國聯邦眾議員及休士頓市長，抗議並警告他們不能會見陳水扁總統之外，還動員親大陸的華僑及留學生，以密集登報方式抗議陳水扁總統訪美。同時，透過種種方式阻止美國政界人士與陳水扁總統會面。陳水扁總統過境美國紐約及休士頓時，中共駐美外交官還動員親中共的僑胞及留學生，到陳水扁下榻的旅館及到訪之處進行示威抗議。[14]2003年11月陳水扁總統出訪巴拿馬，同時過境美國紐約與阿拉斯加，同樣受到中共動員抗議。 2002年3月中旬，呂秀蓮副總統應國際自由聯盟之邀赴匈牙利布達佩斯參加國際自由聯盟第51屆大會，並於3月18日過境義大利首都羅馬，中共駐義大利使館為此曾多次以口頭方式向義大利外交部提出抗議，中共也向匈牙利提出強烈抗議，並揚言中止與匈牙利的雙邊會談。[15]呂秀蓮最後順利在匈牙利首都布達佩斯舉行的國際自由聯盟大會發表演說，而中共則以拒絕和匈牙利簽署一項經濟商業與技術合作協定，以示對匈牙利政府的抗議。 二、 經濟社會文化孤立 (一) 經貿利益拉攏 2001年3月，中共外交部長唐家璇參加於智利舉行的「東亞拉美論壇」時，便以中共加入世界貿易組織（WTO）後，將對無邦交國加重關稅為理由，要求在瓜地馬拉、哥斯大黎加、貝里斯等台灣邦交國設立商務辦事處，試圖與我邦交國發展更密切的政經關係。同年，大陸和記黃埔集團向巴拿馬政府提出增資2億美元的投資計畫，積極拉攏巴拿馬政府。[16]透過日益增強的經貿力量，中共積極爭取台灣友邦，試圖以貿易與投資利益為籌碼，改善並加強與台灣邦交國關係。 2002年初，中共向台灣邦交國巴拉圭提出願提供200萬美金，援助巴拉圭工會興建工人宿舍的援助計畫。[17]中共將經援外交策略伸向台灣邦交國，試圖透過經濟援助，以協助台灣邦交國改善經濟的方式爭取認同，以改善與台灣邦交國的政經關係。 (二) 非政府間國際組織會籍名稱矮化 雖然中共曾表示，不會阻止台灣在國際社會的民間交流，但在非政府間國際組織，中共仍然會設法要求該組織排除台灣參與，如果被拒絕，中共會繼續施壓，至少在名稱上會排除台灣使用「中華民國」(ROC)或任何具有台灣主權獨立象徵意義的名稱。 2002年4月國際獅子會總會為接納中共入會，將獅子會中華民國總會名稱擅自改為「中國台灣300區獅子會」，並表示將不再升起國旗，[18]在台灣獅子會抗議下，國際獅子會於同年11月與台灣達成協議，將台灣獅子會名稱定為「300複合區台灣（Multiple District 300 Taiwan）」。[19]為了吸納大陸50萬會員，國際獅子會總會在中共壓力下，雖然台灣未被矮化成為大陸的一個省，但仍然被迫更名。 雖然台灣已被迫更名，不過，中共仍然持續對國際獅子會總會施壓，要求2003年在美國舉行的世界年會中，將台灣會旗中「Taiwan」的字樣拿掉，改以台灣地形圖取代。[20] 參、 中共外交圍堵的效果 在「多元化孤立策略」下，中共在國際社會積極運作孤立台灣，壓縮台國際生存空間，以求達到令台灣失去主權國家地位的最高政策目標。這樣的「多元化孤立策略」確實對台灣國際生存空間達到一定的孤立效果，使台灣在推動外交關係時面臨重重阻礙，失去參與重要國際組織的機會，同時，加深兩岸間的互不信任，更使台灣的認同危機更加嚴重。[21] 一、 政治外交孤立 在政治外交孤立方面，中共的主要目標是要減少台灣的邦交國、阻止台灣參與政府間國際組織、阻止台灣領導人出訪。 民進黨執政前，台灣邦交國29個，民進黨政府執政5年後，邦交國成為25國。雖然5年內失去5個邦交國，但台灣民間反應並不特別激烈，媒體報導篇幅也不如以往，台灣內部雖有檢討聲浪，但似乎也漸接受兩岸外交戰可能出現不利台灣的情況，外交戰雖然失利，但未否定台灣在國際間的地位。 在政府間國際組織的參與方面，至2005年，台灣只擁有26個政府間國際組織的會籍，另以觀察員身分參加17個政府間國際組織及其所屬機構之會議與活動。[22]其中最重要的包括世界貿易組織（WTO）、亞太經濟合作會議（APEC）、亞洲開發銀行（ADB）等。值得注意的是，這些政府間國際組織都是以經貿組織為主，且在中共壓力下，台灣無法以正式的國名與會。從實際參與情況來看，台灣參與政府間國際組織數目仍非常少，且台灣並非聯合國會員國，因而也無法參加世界衛生組織等聯合國附屬國際組織。 在阻止台灣高層領導人出訪方面，台灣領導人出訪受到很大的阻力，但政黨輪替前，前總統李登輝曾前往美國、新加坡、菲律賓、泰國、印尼等無邦交國訪問。民進黨執政後，陳水扁總統雖先後多次出國訪問邦交國，但訪問非邦交國的機會大幅減少。2001年5月，陳水扁總統訪問中南美洲友邦時，過境美國紐約、波士頓、休士頓等大城市，此次過境美國時，陳總統與24位美國國會議員公開會面，被視為是外交上的一項重大突破。[23] 雖然中共透過各種方式阻止台灣高層領導人出訪非邦交國，不過，民進黨政府就任以後，陳水扁總統還是利用出訪邦交國的機會，過境美國，由於美國是後冷戰時期國際社會唯一強權，也被中共視為是阻礙解決台灣問題最主要的外國勢力，因此突破封鎖過境美國，也就被台灣視為外交工作上的重大突破。 二、 軍事孤立 在軍事交流方面，中共透過種種外交管道，孤立台灣與國際社會進行軍事交流、取得先進武器裝備。 在軍事武器的取得方面，民進黨執政後台灣似乎面臨更進一步的孤立，依照斯德哥爾摩國際和平研究中心（SIPRI）估算，1998年美、法、加拿大三個國家售台武器，總金額達3,992億美元，其中美國與法國就占軍售金額的絕大部分，加拿大則只有1,500萬美金的對台軍售；1999年加拿大售台武器600萬美元，餘均為美國，2000年以色列售台武器900萬，餘均為美對台軍售，2001年以後，美國則成了台灣唯一軍售來源。[24] 2001年4月，美國小布希（George W. Bush）總統決定出售8艘柴油動力潛艇及4艘紀德級驅逐艘等軍備武器給台灣，[25]結束長期以來不對台出售被視為屬於攻擊武器的潛艇的軍售政策。 美國成為台灣武器來源的唯一最重要海外供應國，且隨著兩岸情勢的緊張，美國售台武器在質與量上都有所增加。 在軍事交流方面，基本上台灣只能與邦交國進行軍事交流，唯一較例外的大國是美國，但美國與中共建交後，高層軍事人員交流也停止。2002年3月，台灣國防部長湯曜明獲邀到美國訪問，這是1979年中共與美國建交後，首位以國防部長身份訪問美國的台灣官員。[26]此外，較具意義的是，台灣長期以來一直與新加坡進行軍事演習合作。[27] 總體來看，在軍事協議、派駐軍事代表、軍事援助等三個層面，台灣面臨中共的軍事孤立情形相當嚴重，除了邦交國外，幾乎難有突破；在軍事訪問、軍事合作與武器轉移三個層面，台灣所受的孤立稍減，可與美國、新加坡等非邦交國有互動。[28]但即使是能夠與非邦交國互動，台灣承受的軍事外交孤立也非常大，幾乎只有美國是台灣可以尋求軍事外交孤立的主要突破口。 三、 經濟孤立 在經濟孤立方面，中共基本上未阻止台灣發展實質對外經貿關係，雖然在中共壓力下，台灣不易與其他國家簽訂官方經貿投資合作協定，但台灣仍然能夠與國際社會進行經貿互動，發展實質經貿關係。早期台灣對外貿易一半以上依賴美國市場，但隨著台灣對外經貿多元化策略發展，至2004年，台灣出口分布主要四大區塊依次為中國大陸（25.84%）、美國（16.17%）、歐洲（13.47%）、日本（7.6%），[29]中國大陸成為台灣出口市場中最主要的市場，遠超過美國與歐洲。 總體來看，中共對台灣經濟孤立策略是以台灣對外締結官方經貿協定為主，台灣基本上還是可以透過半官方機構與非邦交國發展經貿關係。在對外實際貿易方面，大陸未能孤立台灣對台貿易，甚至積極發展與台灣之間的貿易。 四、 社會文化孤立 與其他領域相較，台灣在參與非政府間國際組織方面的阻力較小，但台灣仍時常面對中共要求更改會籍名稱的壓力，大多數非政府間國際組織，台灣也都無法使用中華民國國名參與。2002年台灣擁有1064個非政府間國際組織會籍，中共則擁有2297個非政府間國際組織會籍，[30]是台灣的兩倍，2003年台灣參與的非政府組織加速成長至2074個，其中與中華民國外交部保持連繫者為1075個，台灣參與非政府組織快速成長的主要原因是中華民國外交部於2000年10月成立非政府組織國際事務委員會，以更靈活彈性態度，積極鼓勵民間團體參與國際非政府組織。[31] 社會文化層面，原本就非中共對台孤立政策的重點，但在使台灣失去主權國家地位的最高政策目標下，中共將孤立的重點放在台灣參與非政府間國際組織的會籍名稱上。基本上，中共並不排除台灣民間團體參與非政府間國際組織，但透過種種方式，迫使台灣更改名稱，以顯示中共的中央政府地位，台灣則是地方政府。因此，台灣在社會文化層面面臨的實質孤立不算太嚴重，基本上能夠取得一定數量非政府間國際組織會籍，但在參與的會籍名稱方面則受到中共較強大的壓力與孤立。 肆、 結論 台灣在國際社會無法像一個正常的國家般行使外交權，最大的阻力就是中共的反對。由於中共是個強大的國家，還有誘人的廣大市場，在中共動員所有資源圍堵台灣外交生存空間之時，全球只有很少數的國家願意冒著與中共斷交、失去大陸市場的風險，與台灣建交。[32]在中共壓力下，台灣外交空間被大幅壓縮，展現在實際外交互動上，就是：邦交國數目少，與無邦交國無法正常互動，參與政府間國際組織數很少，參與非政府間國際組織時在名稱與互動上往往無法獲得正常待遇。 中共的外交孤立政策，最終真能達到讓台灣國際人格消亡的目的嗎？ 從法律上來看，中華民國的國際人格是可能被消滅的，但實際上，台灣作為一個從未被中華人民共和國統治過的政治實體則是一個既定的事實。尤其隨著台灣民主化發展，國際社會很清楚地看到台灣的民主成就，與中共鎮壓內部民主運動、反對人權普世價值之間的不同，因此，即使許多國家被迫接受中共的「一個中國」原則，但實際上，多數國家還是把台灣視為一個實際上存在的「事實國家」。 其次，從中共官方角度來看，台灣追求擴大國際生存空間的努力，被簡單化約為製造「兩個中國」、「一中一台」。但這樣的簡單化約，無法說服台灣民眾，反而幫助創造以台灣為中心的本土認同，以及所謂「去中國化」的訴求，因此，像中國、中國人、一國兩制的意義便開始異化，成為讓台灣人排斥的名詞。 外交孤立或許可以弱化台灣的國際地位，暫時達到中共所說的「壓制台獨力量」的目的，但事實上，中共對台灣國際活動的強勢孤立，使台灣國際政治人格模糊化，讓台灣民眾深感屈辱，不但未符合中共所欲達到的目的，反而成為台灣與大陸持續對抗的重要動力。 第三，北京對台灣的高壓政策也加深了1947年二二八事件以來，台灣社會出現的與大陸分離的意識。[33]結果，台灣內部尋求新的主權認同的呼聲愈來愈高，許多台灣民眾陷入一種「認同危機」，到底是中華民國、中華民國在台灣、台灣還是哪個名稱最適合用來稱呼這個國家？住在這個島上的人民又是什麼人？中國人，還是台灣人？中華人民共和國到底是「祖國」，還是一個與台灣完全無關的不同國家？這些認同的危機不斷在台灣社會激化，愈來愈多尋求維持現狀與改革派的台灣民眾出現自我認同的呼聲，與大陸分離的意識也就愈來愈高。 | 
