蒙那許大學亞洲語言及研究學系
澳洲    墨爾本
Department of Asian Languages and Studies, Monash University
Melbourne, Australia

教授      家博
Professor      J. Bruce Jacobs

  公投與台灣民主化

早期的民主政府主要是指村落式的政治形態，一般稱之為「政治村」(democratic village)，生活在其中的每個人皆可以參與政治活動。而這種「政治村」的型態，迄今仍舊在美國的新英格蘭及瑞士等地運行。

接著，當政府以及國家的規模逐漸擴大，公民便選出代表。即便如此，多數公民仍舊保有對於制憲、憲法修正案、新稅制度等議題的決定權。在瑞士，公民即經常就聯邦、州或者地方的事務舉行公投。

不同的國家會有不同的公民投票型態。例如在英國，因為其主要是「議會主權」(parliamentary sovereignty)的國家，因此公投較為罕見。1975年英國舉行是否加入「歐洲共同體」的公投即屬少數的例外，其他諸如蘇格蘭以及威爾斯等地的自治問題，英國也曾舉行過公投。

在美國則從未舉行過任何聯邦層級的公民投票，主要都集中在西部舉行的「州層級公投」，最有名的例子就是1978年加州通過的第13號法案，旨在降低財產稅之徵收。

在澳洲則舉行過聯邦憲法修正案的公投。首先，國會兩院必須先行通過憲法修正案，而後交由公民進行「兩階段多數」（double-majority）投票，亦即必須獲得全部選民的多數以及六個州中的四個州多數選民的支持。由於門檻很高，因此自1909年以來，44個案子中只通過8個。其中，最著名的澳洲公投案應該是發生在1967年5月27日。在那次的憲法修正案中，有超過九成的公民同意廢除憲法中歧視原住民的條文。另外，1999年11月6日，澳洲亦曾舉行是否要成為共和國的憲法修正案公投。由於當時的總理霍華德反對，該憲法修正案並未通過，澳洲至今仍為君主立憲國家。即便如此，澳洲偶爾仍有些屬於州層級的公投，且事實上，就是因為有早期的殖民地舉行公投，才使得澳洲可以在1901年1月1日成立澳大利亞聯邦。

很顯然地，公投的概念是民主的起源，因此，當蔣介石的國民黨政權在1947年設立新憲法時，該憲法本身即包含了公民投票的概念。根據憲法本文第27條，「關於創制、複決兩權，俟全國有半數之縣、市曾經行使創制、複決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之。」當然，這從未發生過。

九０年代，台灣開始有一些與核電廠相關的地方性公投。其中，為了罷免那些贊同興建核電廠的國民黨籍立委，台北縣以及台北市的部分地區在1994年11月以及1995年1月進行公投，但因為投票人數甚少而失敗。1994年5月舉行核四廠的公民投票，其中有58%的貢寮鄉民前往投票，投票人數的96.1%反對興建核四廠。1994年11月，儘管有高達87.1%的台北縣選民反對興建核四廠，但當時僅有18.5%的比例前往投票。1996年3月則有58%的台北市民進行核四公投，其中有51.5%反對興建核四廠。1998年則有三個縣與一個直轄市針對台灣獨立、新機場的興建及國有土地的利用等議題進行公投投票。

台灣的民主擁護者多半認為，台灣要真正的民主化就必須要有公民投票的機制，而這個概念也許可以回溯至國民黨專制時期，台灣人民認為需要擁有一個決定自己未來的權利。如今，台灣已全面民主化，這些概念也逐漸在這個寶島中擴散開來。

2003年11月，台灣立法院通過「公民投票法」，這個法案允許人民可以透過連署或者立法機關舉行公投。此外，總統也可以就「防衛性議題」（有危害國家主權之威脅產生時）提出公投案。對此，陳水扁總統即曾在2004年3月20日伴隨著總統大選，提出兩個防衛性公投議題。一是問及「是否同意政府增加購置反飛彈裝備，強化台灣自我防衛能力？」；另一則是「是否同意政府與中共展開協商談判，推動建立兩岸和平穩定的互動架構？」由於擔心會激怒中國，當時美國給了台灣政府不少壓力，因此這兩個問題都以相當和緩的形式呈現出來。不過民進黨的支持者仍相信該次公投提升了台灣選民的民主素養。

此外，這兩個公投議題使國民黨的立場頗為尷尬。國民黨並不支持該次的公投，但又不能反對，只好轉而要求其支持者拒絕投票。因此，他們主張「兩階段投票」(two-step voting system)，先就總統選舉進行投票，之後再領取公投選票。

在台灣，一個公投案必須要有50%的選舉人進行投票，且獲得過半的投票人數支持，該公投案始可通過。雖然所有的成年人都具有投票資格，但仍設有在籍投票的限制。不同於其他的民主國家，台灣並無所謂的「不在籍投票」（absentee ballots）、「通信投票」（postal ballots），或者其他的不在籍投票方式，這無可避免地降低了投票參與率，而國民黨所提倡的拒絕投票則進一步降低了投票率。

簡言之，超過80%的選民參與了2004年的總統大選，但僅有43%的選民投下公投票。換句話說，約有54%投下總統選舉票的選民也同時進行公投，其中有高達90%的選民對公投議題投下贊同票。但總體而言，由於國民黨未給予支持，投票率未過半，該次的公投乃宣告失敗。

2004年8月23日，民進黨與國民黨通過一連串的憲法修正案，包括廢除國民大會，賦予人民公民投票權、憲法修正案的最終決定權等，任務型國代則在2005年5月14日通過這些修正案。現在，公投案的提出大多是透過連署的方式進行。

2008年，國民兩黨皆利用公投以幫助他們贏得立法院以及總統大選。例如民進黨在2008年1月12日立委選舉的同時提出一公投提案，問及「是否同意制定政黨不當取得財產條例，並列舉出國民黨在蔣介石以及蔣經國時期取得之不當黨產包含哪些」國民黨則提出「是否同意制定法律追究國家領導人及其部署，因故意或重大過失之措施，造成國家嚴重損害之責任，包括核四案及其他的決策錯誤等。」又例如2008年3月22日的總統大選，民進黨提出「以台灣名義加入聯合國」；國民黨則提倡「重返聯合國」，兩個陣營皆倡導要讓「台灣」回去聯合國，只是在「名義」與「方式」上有所不同。這可能使得雙方所主導的公投又歸於失敗，北京（以及部分的華盛頓人士）則成為最後的既得利益者。雖然有些人認為應該就國、民兩黨的提議同時進行公投，但在結稿之時，這個提議似乎無法獲得廣大的支持。

另一個主要的爭論則在於選舉人是否同時領票或者如同2004年的作法，分兩階段領票。其中，民進黨傾向於一階段領票，國民黨則傾向於兩階段。即便後來中央選舉委員會決定採取一階段領票，唯由國民黨所執政的十八個縣市政府仍舊決議採取兩階段領票。依據法律，中央選舉委員會雖有權決定投票機制之運作，然截至目前為止，最後的決定仍未作成。

很顯然地，國、民兩黨皆對於2004及2005年的新公投程序沒有異議，而此種公投機制的運作也與台灣的民主化緊緊相扣。然而，如同台灣的政治機制有時會出現僵局一樣，新的公投機制也可能會帶來些政治爭論，但這些爭論皆是民主化的必經過程。我相信，台灣的選民必會做出最終的決定。